O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: Limites ainda não enfrentados - Parte III

1. Introdução

Nas duas primeiras partes deste artigo, publicadas anteriormente neste espaço1, examinou-se o redimensionamento do interesse de agir como mecanismo de controle da litigância fazendária a partir dos Temas 350 e 1.184 do STF2, além dos resultados empíricos produzidos pela resolução CNJ 547/24 nos três anos subsequentes à sua edição.

Os dados do Justiça em Números 2026 confirmaram a aptidão dos filtros pré-processuais obrigatórios como instrumento de política judiciária, diante da redução de 39,9% do acervo de execuções fiscais e da queda de 65,8% no ajuizamento de novas demandas durante o período.3 A consolidação constitucional desse marco foi completada pelo Tema 1.428.4

Os resultados obtidos também permitem identificar, contudo, uma limitação importante do modelo atualmente adotado. A racionalidade construída pelo STF permanece concentrada na execução fiscal e ainda não foi incorporada a uma política mais abrangente de gestão do crédito público. Créditos fazendários de pequeno valor podem, assim, ser cobrados por outros instrumentos processuais sem a incidência dos requisitos estabelecidos pela resolução CNJ 547/24.

É nesse espaço que se insere a terceira parte do estudo. De um lado, importa considerar o risco decorrente da atual assimetria, especialmente a possibilidade de deslocamento das cobranças fazendárias de pequeno valor para vias processuais não abrangidas pelos filtros estabelecidos para a execução fiscal. De outro, cumpre avaliar em que medida o ordenamento processual vigente já oferece fundamentos suficientes para uma aplicação mais coerente do interesse de agir nas diferentes formas de cobrança judicial promovidas pela Fazenda Pública.

2. Cobranças fazendárias de pequeno valor fora da execução fiscal e o risco de migração para as vias ordinárias

A construção jurisprudencial que culminou nos Temas 1.1845 e 1.4286 do STF desenvolveu-se a partir de um recorte processual específico, correspondente à execução fiscal, instrumento regido pela lei 6.830/1980 e destinado à cobrança judicial de créditos inscritos em dívida ativa. Essa delimitação é compreensível diante da origem do debate, uma vez que o RE 1.355.208 versava sobre uma execução fiscal de IPTU no valor de R$ 528,41 ajuizada pelo município de Pomerode/SC.

A circunstância de o precedente ter sido formado nesse contexto produz, entretanto, uma consequência relevante. Permanecem fora do âmbito diretamente disciplinado pela resolução CNJ 547/2024 e pela tese fixada no Tema 1.184 os créditos fazendários de pequeno valor cobrados por intermédio de ações monitórias ou ações ordinárias de cobrança. Surge, com isso, uma diferença de tratamento entre procedimentos destinados, sob formas distintas, à satisfação judicial de créditos públicos de reduzida expressão econômica.

O debate processual sobre os filtros relacionados ao interesse de agir nas demandas fazendárias foi construído, até o momento, sobretudo a partir das execuções fiscais. A razão que fundamenta esses precedentes, todavia, projeta uma questão mais ampla, relacionada à proporcionalidade entre o custo decorrente da mobilização da estrutura judiciária e o benefício esperado com a cobrança do crédito, especialmente quando existem instrumentos administrativos ou consensuais potencialmente aptos à satisfação da pretensão.

Sob esse aspecto, a escolha do procedimento não elimina o problema que justificou a criação dos filtros. Se a utilização da via judicial para a cobrança de determinado crédito se mostrar economicamente desproporcional diante de seu valor e das alternativas extrajudiciais disponíveis, essa circunstância permanece relevante ainda que o ente público opte por uma ação monitória ou por uma ação ordinária em lugar da execução fiscal.

A assimetria atual também cria um risco institucional que merece acompanhamento. A imposição de requisitos prévios para o ajuizamento de execuções fiscais de pequeno valor, desacompanhada de disciplina equivalente para outras formas de cobrança judicial, pode estimular o direcionamento dessas pretensões para procedimentos não abrangidos pela resolução CNJ 547/24.

Ainda não existem dados quantitativos que permitam afirmar que esse fenômeno de migração processual esteja ocorrendo em escala mensurável. Essa ausência de informações aponta, contudo, um déficit de monitoramento institucional, pois, enquanto as execuções fiscais são acompanhadas sistematicamente pelo CNJ por meio de painéis específicos e relatórios detalhados, as cobranças fazendárias promovidas pelas vias ordinárias não integram um sistema público equivalente capaz de permitir a aferição de sua evolução diante das recentes alterações normativas.

Um dado registrado pelo Justiça em Números 2026 merece atenção nesse contexto, embora sua interpretação imponha cautela. Enquanto o ajuizamento de execuções fiscais caiu 65,8% em três anos no conjunto do Judiciário, a Justiça Federal registrou, em 2025, aumento de 90,9% no volume de novas execuções em relação ao ano anterior.7 O próprio relatório não investigou as causas dessa variação, razão pela qual o dado isoladamente considerado não permite estabelecer qualquer relação entre esse crescimento e uma eventual migração processual.

Ainda assim, a divergência entre as tendências observadas reforça a conveniência de um acompanhamento mais desagregado das formas pelas quais os créditos fazendários vêm sendo judicialmente cobrados. Sem informações que permitam distinguir a evolução das execuções fiscais daquela verificada nas ações de conhecimento, torna-se difícil avaliar de maneira precisa os efeitos sistêmicos produzidos pelas mudanças implementadas nos últimos anos.

A identificação desse problema conduz à análise dos instrumentos normativos disponíveis para seu enfrentamento. O art. 485, inciso VI, do CPC autoriza a extinção do processo sem resolução do mérito por ausência de interesse de agir independentemente da espécie de procedimento, enquanto o art. 17 estabelece o interesse como requisito para postular em juízo. A incidência dessas normas não está condicionada à utilização da execução fiscal.

Também por essa razão, a aferição do interesse processual pode considerar critérios relacionados à necessidade e à adequação da tutela jurisdicional, inclusive diante da disponibilidade de meios extrajudiciais eficazes. Nas cobranças promovidas pela Fazenda Pública, essa análise se relaciona ainda ao princípio da eficiência administrativa previsto no art. 37 da Constituição Federal, especialmente quando o custo decorrente da utilização do aparato estatal se apresenta significativamente desproporcional à expressão econômica do crédito perseguido.

A aplicação consistente desses parâmetros pelos juízos de primeiro grau e pelos Tribunais contribuiria para reduzir a diferença de tratamento atualmente existente entre procedimentos destinados à cobrança de créditos públicos de pequena expressão econômica. A questão seguinte consiste, portanto, em definir de que modo essa racionalidade pode ser sistematizada a partir dos instrumentos já existentes no ordenamento.

3. A extensão sistêmica da lógica dos filtros no ordenamento vigente

A leitura conjunta dos Temas 350 e 1.184 do STF, considerada à luz dos dados empíricos disponíveis e dos problemas identificados anteriormente, permite reconhecer uma racionalidade comum relacionada ao interesse de agir e à necessidade concreta da tutela jurisdicional, embora cada precedente tenha sido formado em contexto próprio e possua alcance específico.

O ponto de aproximação reside na compreensão de que o acesso à jurisdição não impede a aferição da necessidade da tutela judicial quando existem mecanismos administrativos ou extrajudiciais aptos à satisfação da pretensão. No campo específico das cobranças fazendárias, o Tema 1.184 agrega a essa análise uma consideração ligada à eficiência e à proporcionalidade da utilização da estrutura judiciária diante do valor do crédito perseguido.

Essa compreensão encontra fundamento em normas anteriores aos próprios precedentes. A leitura conjugada do art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, do princípio da eficiência administrativa previsto no art. 37 da Constituição e dos requisitos do interesse de agir disciplinados pelos arts. 17 e 485, inciso VI, do CPC fornece base normativa para a análise da necessidade e da adequação da tutela jurisdicional em cada caso concreto.

Nos contextos específicos submetidos ao seu julgamento, o STF conferiu aplicação concreta a essas exigências e estabeleceu parâmetros capazes de orientar a aferição do interesse processual. O desenvolvimento posterior dessa racionalidade, todavia, permaneceu concentrado nas hipóteses diretamente abrangidas pelos precedentes e pelos atos normativos editados a partir deles.

Essa diferença de tratamento exige uma análise sob o dever de coerência do sistema processual. Embora as teses fixadas pelo STF tenham sido construídas a partir de controvérsias determinadas e devam ser aplicadas dentro de seus respectivos âmbitos, os fundamentos que lhes servem de suporte oferecem parâmetros interpretativos relevantes para situações análogas. Essa consideração se harmoniza com o art. 926 do CPC, que atribui aos Tribunais o dever de uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente.

Nesse contexto, uma eventual regulamentação pelo CNJ dos critérios de aferição do interesse de agir nas cobranças fazendárias de pequeno valor promovidas por vias distintas da execução fiscal poderia representar um desenvolvimento da política judiciária iniciada com a resolução CNJ 547/24. A competência regulamentar do Conselho encontra fundamento no art. 103-B, § 4º, inciso I, da Constituição, enquanto a própria Resolução constitui um precedente institucional de procedimentalização, em escala nacional, da orientação fixada pelo STF no Tema 1.184.

O Tema 1.428 acrescentou um elemento relevante a esse quadro ao reconhecer a constitucionalidade da atuação do CNJ no contexto submetido ao julgamento e ao afastar as alegações de violação à separação de poderes e à autonomia tributária dos entes federativos. Soma-se a isso a iniciativa apresentada pelo ministro Fachin ao Plenário do Conselho, em junho de 2026, destinada ao aprimoramento e à expansão dos mecanismos da resolução CNJ 547/24, circunstância que indica a continuidade de um movimento institucional de aperfeiçoamento dessa política judiciária.8

A proposta de maior coerência entre esses procedimentos preserva o acesso à jurisdição e o direito da Fazenda Pública de buscar judicialmente a satisfação de seus créditos, ao mesmo tempo em que submete o exercício dessa prerrogativa aos requisitos processuais aplicáveis aos litigantes em geral. Em cobranças de reduzida expressão econômica, a demonstração do interesse de agir pode exigir uma análise concreta da necessidade e da adequação da tutela jurisdicional diante das alternativas administrativas ou consensuais disponíveis, especialmente à luz do dever constitucional de eficiência que vincula a Administração Pública.

4. Conclusão

Os dados do Justiça em Números 2026 oferecem elementos relevantes para avaliar os efeitos dos filtros pré-processuais obrigatórios como instrumentos de política judiciária. No plano constitucional, o Tema 1.428 conferiu maior segurança à disciplina instituída a partir do Tema 1.184 e da resolução CNJ 547/24.

A racionalidade associada aos Temas 350 e 1.184, respeitados os contextos específicos em que cada precedente foi formado, permite identificar uma compreensão do interesse de agir vinculada à necessidade concreta da tutela jurisdicional e à existência de alternativas aptas à satisfação da pretensão. No campo das cobranças fazendárias, essa discussão também se relaciona à eficiência administrativa e à proporcionalidade entre a mobilização da estrutura judiciária e a expressão econômica do crédito perseguido.

Os fundamentos normativos dessa análise não se vinculam exclusivamente ao procedimento da execução fiscal. Por essa razão, a diferença atualmente existente entre as execuções fiscais de pequeno valor e as cobranças promovidas por vias ordinárias merece ser enfrentada a partir de uma perspectiva de coerência sistêmica.

A aplicação desses parâmetros pelos juízos e Tribunais em situações análogas, dentro dos limites próprios de cada precedente, pode contribuir para uma interpretação mais uniforme do interesse de agir nas demandas fazendárias. Uma eventual atuação normativa do CNJ poderia, por sua vez, conferir maior unidade ao tratamento das cobranças de reduzida expressão econômica.

A consolidação desse movimento depende, por fim, de uma incorporação progressiva desses critérios à prática institucional de juízes, procuradores e legisladores, na medida em que mudanças relacionadas à gestão da litigância exigem tanto instrumentos normativos adequados quanto uma aplicação coerente dos parâmetros já existentes no ordenamento processual.

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BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2026: ano-base 2025. Brasília: CNJ, 2026. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2026/06/relatorio-justica-em-numeros2026-1.pdf. Acesso em: 11 ago. 2026.

BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução n. 547, de 22 de fevereiro de 2024. Institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5455. Acesso em: 11 ago. 2026.

BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Nova resolução prevê extinção de execuções fiscais antigas por prescrição. Brasília, 9 jun. 2026. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/nova-resolucao-preve-extincao-de-execucoes-fiscais-antigas-por-prescricao/. Acesso em: 11 ago. 2026.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 11 ago. 2026.

BRASIL. Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980. Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm. Acesso em: 11 ago. 2026.

BRASIL. Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: 11 ago. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 631.240/MG. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Tribunal Pleno. Julgado em 3 set. 2014. DJe 10 nov. 2014. Tema 350 da repercussão geral.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 1.355.208/SC. Rel. Min. Cármen Lúcia. Tribunal Pleno. Julgado em 19 dez. 2023. DJe 2 abr. 2024. Tema 1.184 da repercussão geral.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo em Recurso Extraordinário n. 1.553.607/RS. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. DJe 30 set. 2025. Tema 1.428 da repercussão geral.

MELO, Gabriel de; OLIVEIRA, Giovana Andrade de; OLIVEIRA, Luísa Lopes Véras de. O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: os precedentes do STF - Parte I. Migalhas, 21 jul. 2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/460648/o-interesse-de-agir-como-filtro-na-litigancia-fazendaria--parte-i. Acesso em: 11 ago. 2026.

MELO, Gabriel de; OLIVEIRA, Giovana Andrade de; OLIVEIRA, Luísa Lopes Véras de. O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: o que os dados revelam - Parte II. Migalhas, 27 jul. 2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/460981/o-interesse-de-agir-como-filtro-na-litigancia-fazendaria--parte-ii. Acesso em: 11 ago. 2026.

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1 MELO, Gabriel de; OLIVEIRA, Giovana Andrade de; OLIVEIRA, Luísa Lopes Véras de. O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: os precedentes do STF - Parte I. Migalhas, 21 jul. 2026; MELO; OLIVEIRA; OLIVEIRA. O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: o que os dados revelam - Parte II. Migalhas, 27 jul. 2026.

2 STF, RE n. 631.240/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 10 nov. 2014 (Tema 350); STF, RE n. 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2 abr. 2024 (Tema 1.184).

3 CNJ. Justiça em Números 2026: ano-base 2025. Brasília: CNJ, 2026.

4 STF, ARE n. 1.553.607/RS, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 30 set. 2025 (Tema 1.428).

5 STF, RE n. 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2 abr. 2024 (Tema 1.184).

6 STF, ARE n. 1.553.607/RS, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 30 set. 2025 (Tema 1.428).

7 CNJ. Justiça em Números 2026: ano-base 2025. Brasília: CNJ, 2026.

8 CNJ. Nova resolução prevê extinção de execuções fiscais antigas por prescrição. 9 jun. 2026.

Por:
Gabriel de Melo
Giovana Andrade de Oliveira
Luísa Lopes Véras de Oliveira